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La politique de la ville, une politique de société à ancrer dans son temps

A partir des années 50, la France a lancé de grands projets urbains pour répondre à des évolutions sociales fortes :


  • Une explosion des naissances (baby-boom) après la seconde Guerre Mondiale (taux de natalité proche des 22%[1]) ;

  • Un exode rural important suivi par une partie de la jeunesse rurale souhaitant s’écarter du travail paysan ;

  • Une politique d’immigration facilitant l’arrivée de travailleurs étrangers ;

  • L’arrivée de populations rapatriées suite au mouvement de décolonisation (environ 1,2 millions de pieds-noirs et des franco-musulmans rapatriés en 1962).


Plusieurs communes ont donc engagé des programmes urbains en privilégiant des grands ensembles sous forme de tours et de barres. Sans aucun doute, ces projets ont permis de relever le défi démographique. Néanmoins, cette logique d’aménagement de masse a rapidement montré plusieurs limites :


  • Une accessibilité limitée aux services publics (un taux d’équipement faible, parfois inexistant en services publics de proximité : écoles, crèches, transports, équipements sportifs, police…) ;

  • Un enclavement dû à une mauvaise desserte de ces quartiers par le réseau de transports en commun, générant un sentiment d’exclusion ;

  • Une concentration de populations en situation sociale fragile (notamment concentration des personnes en situation de chômage) ;

  • L’entretien difficile du bâti, du fait d’investissements financiers trop faibles ;

  • Le développement d’une économie parallèle et illégale (trafic de stupéfiants notamment) ;

  • Une forme de « ghettoïsation » conduisant à une montée des communautarismes ;

  • Une dégradation progressive du lien entre l’Etat et les populations se manifestant notamment par des violences à l’encontre des forces de l’ordre.

Alors que les gouvernements successifs ont tous tenté d’endiguer ces phénomènes et ce, en différenciant les approches, force est de constater que la situation demeure extrêmement préoccupante et que des actions de grande ampleur doivent être entreprises. Le rapport élaboré par Jean-Louis Borloo et remis au Premier ministre au mois d’avril 2018 était donc très attendu et a même été qualifié par Marc Vuillemot, Président de Ville-et-Banlieue, « plan de la dernière chance », tant certains quartiers semblent aujourd’hui dans l’impasse sur le plan social ou du logement. Si ce programme d’actions construit autour de 19 thématiques revêt une ambition certaine pour les quartiers de la politique de la ville (QPV), il faut y distinguer les solutions nouvelles et réalisables de celles qui semblent résulter d’une logique de réutilisation ou dont l’opérationnalité semble pour le moment difficile à évaluer.


Un programme d’actions difficiles à transposer au réel


Les QPV pâtissent du manque de services publics mais également de services essentiels à destination du public. A titre d’illustration, 1/3 des QPV ne disposent pas d’établissements d’accueil du jeune enfant à moins de 500 mètres. Cette carence en matière d’accueil collectif nuit évidement à la socialisation des jeunes enfants en même temps qu’elle complexifie la mise en œuvre d’une politique de soutien à la parentalité. Une des mesures préconisées par le plan Borloo vise à créer 30 000 places de crèches dans les QPV d’ici à 2022 et ce, en réduisant la charge des communes et en doublant le fonds dédié à la petite enfance à la CNAF (de 400 millions à 800 millions). Au-delà des incidences positives directes pour les enfants, le développement de solutions d’accueil du jeune enfant pourrait faciliter l’insertion professionnelle des femmes habitant dans les QPV dont le taux d’emploi était de 39,8% en 2014 contre 48,2% à l’échelle des unités urbaines environnantes. En complément de cette mesure, le rapport préconise de mettre en place à partir de la rentrée 2019 un programme d’accompagnement social et éducatif à destination des enfants en difficulté copiloté par les départements et le ministère de l’Education nationale et financé par la CNAF à hauteur de 15 millions d’euros. Si la plus-value de ces deux opérations est évidente, le plan ne précise pas les modalités de financement, ce qui pose la question de la faisabilité, dans un contexte de maîtrise de la dépense publique.


Ce manque de précision sur le financement des mesures vaut également en matière de sécurité, s’agissant de la création d’un « fonds exceptionnel de sécurité de 100 millions d’euros affectés aux 60 villes les plus en difficulté ». Il ne fait aucun doute que l’Etat doit consentir un effort financier pour réussir à faire baisser le sentiment d’insécurité, deux fois plus élevé parmi les habitants des QPV. Le renforcement de la vidéoprotection plébiscité par ailleurs dans le rapport pose question tant l’efficacité de ces dispositifs sur la prévention de la délinquance est suspendu à des conditions pas souvent respectées sur le terrain (densité du réseau, entretien du matériel, réactivité des forces de l’ordre en cas de constats d’infractions, surveillance humaine des images continue…). Cette interrogation est d’autant plus forte que les collectivités concernées par de grosses problématiques de délinquance peuvent également être celles qui disposent le moins de ressources financières.


En matière éducative, le plan remis au premier ministre préconise de créer une « académie des leaders » dont l’objectif est de former des jeunes issus des QPV à la haute fonction publique. Cette mesure, que l’on pourrait rapprocher des « Conventions Education Prioritaire », notamment mises en place avec Sciences Po, devrait très certainement contribuer à faciliter l’accès aux « filières d’excellence » aux jeunes de quartiers. Pour autant, on peut se demander si cette approche concrétisant une nouvelle forme de discrimination positive et créant un nouveau parcours d’exception n’est pas un palliatif plutôt qu’une solution durable à un problème plus global. En effet, il serait plus pertinent d’appréhender la problématique de l’accès de ces jeunes aux études longues selon une logique de parcours global d’éducation. Le déploiement de moyens supplémentaires dans ces zones paraît indispensable tout comme la mobilisation d’enseignants expérimentés et motivés. Pas exclusives les unes des autres, ces pistes sont d’ailleurs actuellement étudiées par le Gouvernement.


Le manque de mobilité est un frein évident et largement repéré à l’insertion des individus sur le marché du travail. Les ménages sans voiture sont aujourd’hui deux fois plus nombreux dans les QPV que dans le reste de l’hexagone et 160 QPV ne sont pas desservis par les transports en communs. On pourrait aussi évoquer le fait que ces quartiers sont très souvent construits en périphérie urbaine (parfois même derrière des barrières topographiques ou urbaines), complexifiant l’accès aux autres zones de la ville. La mesure appelant l’Etat et les collectivités à revoir l’offre de transports en commun en cherchant à inclure les QPV dans une logique d’équité tombe sous le sens. En complément, le rapport préconise de mettre en place un plan de mobilité individuelle et douce. Cette action, par sa dimension respectueuse de l’environnement, est évidemment vertueuse. Néanmoins dans les faits, de nombreux QPV sont situés en périphérie de grandes villes, à proximité immédiate d’autoroutes ou de voies ferrées. A titre d’exemple, La Courneuve en Seine-Saint-Denis est cernée par le périphérique parisien, l’A1 et l’aéroport du Bourget.


Des pistes nouvelles s’inscrivant dans leur temps


Le plan Borloo propose d’autres solutions plus innovantes qui tranchent avec des principes d’intervention apparaissant désormais désuets.


Les grands ensembles construits à partir des années 50 dans une logique fonctionnaliste sont aujourd’hui difficilement vivables compte tenu de leur état de décrépitude avancé ou de leur aménagement inadapté contribuant à l’enclavement et facilitant les trafics. L’urbanisme et l’aménagement des QPV sont parmi les principaux défis de la politique de la ville. Pour les relever, le rapport préconise de supprimer l’Agence Nationale du Renouvellement Urbain (ANRU) pour la remplacer par une fondation regroupant les collectivités territoriales, les financeurs, les partenaires sociaux et les bailleurs. Cette approche collective et pluripartenariale serait un assouplissement par rapport au fonctionnement actuel de l’ANRU (financement de la fondation à travers les fonds et actifs d’Action Logement (principal financeur) sans être soumis au principe d’annualité budgétaire).


Par ailleurs, pour être efficace, la politique de la ville a besoin de relais. Alors que les associations, véritable fer de lance de la mise en œuvre de la politique de la ville dans les quartiers, sont vecteurs de cohésion et de solidarité, bon nombre d’entre elles ont pu faire état de difficultés structurelles amenuisant leur capacité d’action. En effet, la logique de financement par appel à projets peut être un frein pour des associations de taille moyenne qui consacrent des moyens importants à la constitution des dossiers de réponse, au détriment du temps passé sur le terrain auprès des populations ou en soutien de celles-ci. Le rapport préconise donc de supprimer cette logique d’appel à projets et de lui préférer celle d’un conventionnement plus pérenne. Il est cependant cocasse de noter que cette démarche de financement par l’appel à projets avait été créée par… l’ANRU dont Jean-Louis Borloo était le président.


Etant donné le poids du chômage de masse et plus préoccupant encore, du chômage de longue durée parmi les populations jeunes dans les QPV, les mesures en matière d’insertion sont déterminantes. Sur ce volet, le rapport conseille d’adopter une approche restant à ce jour peu développée, visant à favoriser l’insertion par le sport. Si cette action fait écho à des démarches telles que « Sport dans la ville » qui ont démontré leur bien-fondé, elle pourrait se traduire selon le rapport par le recrutement de 5 000 coachs intervenant dans différentes disciplines dans le but de voir augmenter le nombre de licenciés et de préparer les meilleurs d’entre eux aux Jeux Olympiques de 2024. Toutefois, cette idée, bien que vertueuse, ne peut fonctionner qu’en permettant aux jeunes des quartiers d’accéder à des équipements sportifs municipaux dont ils sont pour la plupart actuellement éloignés sur un plan géographique. Par ailleurs, cette insertion par le sport ne peut être envisagée comme une réponse globale à un phénomène d’exclusion masse qui nécessite que des mesures sur la formation et l’emploi des jeunes des quartiers soient développées.


Sur le volet sécurité, outre le « fonds exceptionnel de sécurité » évoqué plus haut, le plan remis au Gouvernement aborde d’autres pistes prometteuses. Faisant écho aux principes du projet de police de sécurité et du quotidien (PSQ) visant notamment à travailler sur le lien distendu entre certains habitants des QPV (principalement des jeunes) et les forces de police, le rapport préconise de fidéliser les policiers « les plus expérimentés » en proposant une rémunération plus attractive. Actuellement, à l’image de ce qui se passe dans l’Education nationale, les nouvelles recrues (issues des classes moyennes et périurbaines) sont le plus souvent affectées dans ces territoires complexes où le sentiment d’insécurité, les incivilités et la criminalité liée à l’économie souterraine sont plus prégnantes. La préconisation du rapport se heurte ici à des règles et des pratiques profondément ancrées dans le fonctionnement de la fonction publique (avancement, mutations). Le rapport préconise en outre de recruter 500 « correspondants de nuit » sous des postes « d’adulte-relais » qui seront déployés sur le terrain et pourront participer à la mission de prévention de la délinquance. On peut regretter que le rapport ne mette pas en avant le rôle que doivent jouer les polices municipales dans ces quartiers, notamment en matière de prévention et proximité à la population. Afin de muscler encore un peu plus le dispositif de prévention de la délinquance dans les QPV, il conviendrait de former les policiers municipaux qui sont aujourd’hui trop souvent éloignés de ces quartiers.


Pour revenir au volet éducation, le plan recommande au Gouvernement d’investir massivement dans des campus numériques. Face à l’avènement de l’économie numérique et compte tenu de l’usage massif des nouvelles technologies, le déploiement de 200 campus numériques comme lieux de formation, d’accès à l’emploi, aux services publics ou comme pépinières d’entreprises dans l’univers du digital pourrait être une solution de poids. Cela nécessiterait un effort d’1 milliard d’euros de la part des pouvoirs publics puis de 200 millions chaque année pour s’acquitter des coûts de fonctionnement. Cette mesure, aussi innovante soit-elle, n’aura une réelle plus-value pour les quartiers que si des actions sont engagées parallèlement pour permettre aux jeunes d’acquérir les fondamentaux de la maîtrise de la langue.


Le rapport préconise enfin de créer une « cour d’équité territoriale » dont la mission serait de vérifier si les acteurs publics ont bien respecté le principe d’équité territoriale dans l’exercice de leurs missions. En pratique, un groupe de citoyen ou une personne morale s’estimant lésés pourraient saisir la juridiction dans le but de dénoncer le défaut d’action des responsables d’administrations intervenant à l’échelle de leur collectivité ou de leur quartier. Cette solution visant l’égalité de traitement de tous les citoyens fait écho au travail effectué par plusieurs députés visant à comparer le niveau des services publics en Seine-Saint-Denis. Leur conclusion est sans appel et fait état d’un niveau global des services publics inférieurs au reste du territoire métropolitain dans tous les domaines. La création d’une cour d’équité territoriale ne paraît pas être ubuesque dans la mesure où le tribunal administratif de Paris a récemment adopté une approche similaire en condamnant la Ville de Paris pour une rupture d’égalité de traitement des citoyens. En l’espèce, une association de riverains du 18ème arrondissement dénonçait le défaut d’action de la collectivité sur le plan de la sécurité qui fut jugé au regard des moyens mis en œuvre et au caractère proportionné de ces moyens par rapport à la situation.


La création de cette cour d’équité territoriale et le contrôle a posteriori de la bonne répartition des moyens devrait donc participer d’une plus grande égalité entre les citoyens.


Un accueil mitigé par le Gouvernement, qui laisse craindre des évolutions timorées


Ce rapport appelle à des choix forts de la part du Gouvernement qui devra éviter plusieurs écueils non opérés à ce jour…


Depuis ses débuts, la politique de la ville est exclusivement fondée sur une logique territoriale. Si celle-ci ne doit pas être complètement écartée, il serait de bon ton que de la croiser avec une approche plus tournée vers les personnes. En effet, l’approche par quartier qui est aujourd’hui justifiée par une concentration de problématiques dans certains territoires témoigne en réalité d’une situation d’extrême enclavement générant une forte rupture sociale avec le reste de la population ainsi qu’un sentiment d’abandon contre lequel il est déterminant de lutter en tenant compte du caractère intergénérationnel de ces effets d’exclusion.


[1] Source : données INSEE



La politique de la ville en 10 dates :


Années 70 : prémices de la politique de la ville : approche globale en réponse à des problématiques rencontrées dans les villes modernes

1990 : création d’un Ministère de la ville

1991 : loi d’orientation pour la ville (objectif de diversité de l’habitat et de mixité sociale)

1994 : premiers contrats de ville signés (dispositif créé en 1989)

1996 : loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville : avènement d’une approche territorialisée de la politique de ville (zones urbaines sensibles, zones de redynamisation urbaines, zones franches urbaines)

2003 : « loi Borloo » d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine (création de l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine)

2007 : remplacement des contrats de ville par les CUCS (Contrats Urbains de Cohésion Sociale)

2008 : plan banlieue « Une nouvelle politique en faveur des banlieues »

2014 : loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine (suppression des zones urbaines, des CUCS remplacés par des contrats de ville ; nouvelle géographie avec la création de quartiers prioritaires de la ville et de quartiers de veille active ; création des conseils citoyens)

2018 : remise du plan Borloo « Vivre ensemble, vivre en en grand – Pour une réconciliation nationale »




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