La prospective démographique, un outil crucial d’aide au dimensionnement de la politique éducative des collectivités territoriales

La prospective démographique et scolaire, un outil/levier d’optimisation pour les collectivités

En 2011, François Baroin alors ministre de l’économie et des finances annonçait le « gel » de la dotation générale de fonctionnement aux collectivités territoriales. Cette mesure de réduction budgétaire décidée dans un contexte de crise des finances publiques allait contraindre les acteurs locaux à optimiser l’utilisation de leurs ressources. Sept ans après cette annonce, les collectivités territoriales se trouvent toujours dans une logique de réduction des coûts qui les pousse désormais à explorer des pistes de gain d’efficience (en d’autres termes à « obtenir des résultats équivalents voire meilleurs, avec autant, voire moins de moyens »). Cela passe par un effort accru, en termes de planification des dépenses et de sécurisation des principaux investissements.

Pour une commune, la construction ou l’agrandissement d’une école représente un investissement conséquent qui nécessite d’être dimensionné au plus près des besoins actuels et surtout à venir afin d’éviter le sous-dimensionnement (incapacité matérielle à accueillir toutes les demandes d’inscription) mais également le surdimensionnement. Face à cet enjeu, il est évident que l’exercice de prospective vise d’abord à garantir l’adéquation entre les effectifs scolaires et les capacités d’accueil des bâtiments. Pour autant, l’approche qualitative qui se traduit par une mise en cohérence avec la stratégie pédagogique et ses composantes (taille moyenne des classes, types d’activité proposés dans le cadre de l’accueil périscolaire, espaces pédagogiques : salle de motricité, bibliothèque centre documentaire, …) ne doit pas être négligée.

Dans un contexte de croissance démographique, résultant pour de nombreuses communes en périphérie de grandes métropoles d’un phénomène d’étalement urbain, il est devenu nécessaire d’obtenir des éléments précis de prévision sur l’évolution attendue des populations. En miroir, l’exercice de prospective revêt aussi un intérêt certain pour certaines communes rurales qui voient leur population décroître en même temps que leurs effectifs scolaires.

Des phénomènes et facteurs multiples à étudier

La construction d’un modèle de prospective nécessite d’appréhender un ensemble de variables endogènes et exogènes susceptibles d’avoir un impact sur la démographie, en particulier les populations en âge d’être scolarisées.

L’exercice de prospective se construit autour de problématiques sociodémographiques parmi lesquelles :

• La population communale connaît-elle une dynamique de croissance ?

• La dynamique démographique concerne-t-elle l’ensemble du territoire ou est-elle plus marquée sur certains quartiers ?

• Quelles sont les catégories socio-professionnelles représentées à l’échelle de la commune et de ses quartiers ? Ont-elles évolué au cours des dernières années ?

Pour y répondre, une étude des données de population doit être entreprise et ce, sur une période suffisamment importante pour pouvoir dégager des tendances.

Plus intéressant que l’évolution de la démographie en elle-même, c’est le moteur de cette croissance qui doit être précisément analysé pour qualifier le territoire et répondre aux interrogations suivantes :

• Résulte-t-elle d’une forte attractivité du territoire se matérialisant par un solde migratoire [1] positif ? Les familles primo-arrivantes ont-elles des enfants déjà nés ? ou à naître ?

• Est-elle plutôt portée par une hausse des naissances faisant par la suite gonfler les effectifs de petite section de maternelle ?

Une commune avec un solde migratoire largement positif sera probablement sujette à des hausses d’effectifs scolaires, selon le profil des primo-arrivants (lequel sera conditionné par le prix du foncier, l’équipement communal et sa connexion au réseau de transports, les solutions d’emploi dans l’environnement proche…). La croissance démographique peut également être portée par un solde naturel [2] positif dont l’étude peut être affinée au regard de l’évolution du nombre de naissances par an et du taux de natalité [3]. Ainsi, même si le solde naturel constaté dans une collectivité territoriale peut être relativement faible, il est possible que ses effectifs scolaires augmentent de façon conséquente s’il advient que des couples avec enfants s’installent dans des maisons précédemment occupées par des personnes âgées. A l’inverse, le solde naturel peut atteindre des niveaux importants et ne pas impacter les effectifs scolaires (par exemple, du fait que les jeunes couples, après la naissance de leur premier enfant, quittent la commune dans une logique d’accession à un logement plus grand).

Pour affiner une première lecture de ces tendances de fond, il convient ensuite d’étudier les évolutions de population par catégories d’âge.

L’étude de la croissance démographique à l’échelle des populations scolarisables (3-5 ans pour la maternelle et 6-10 ans pour l’élémentaire) conduit à répondre aux problématiques suivantes :

• La population connaît-elle une forme de renouvellement qui se traduirait par une hausse de la part des enfants en âge d’être scolarisés dans la population totale ?

• Comment ce phénomène se manifeste-t-il à l’échelle de chacun des quartiers de la ville ?

En effet, si la population en maternelle n’augmente pas significativement et que les effectifs en élémentaire connaissent une dynamique de croissance importante, il est probable que la hausse des effectifs en élémentaire soit due à l’installation de familles ayant des enfants de plus de 5 ans. Dans une hypothèse inverse, une hausse de la part des 20-40 ans et des moins de 5 ans impactant directement les effectifs en maternelle auront des répercussions au cours des années suivantes sur les effectifs en élémentaire. Cette étude par catégories d’âge permet de mesurer plusieurs phénomènes constatés à grande échelle. Parmi ces phénomènes, le vieillissement de la population et la mobilité résidentielle qui en découle (voir la densification des zones pavillonnaires construites en périphérie urbaine dans les années 1960), peuvent engendrer un renouvellement de la population, ayant des conséquences en termes d’effectifs scolaires. 

La composition des ménages et des familles et l’analyse dynamique de différents indicateurs vont donner des pistes sur l’évolution des besoins en matière de petite enfance, d’enfance et d’éducation et vont permettre de situer la commune par rapport à des ensembles plus vastes.

Cette étape est primordiale pour compléter les premières analyses réalisées à partir des données sur la démographie globale (solde naturel, hausse du nombre et de la part des enfants dans la population) et pour répondre aux questions suivantes :

• La structure des ménages [4] et plus encore des familles [5] a-t-elle évolué au cours des dernières années ?

• Comment ces évolutions ont-elles impacté les effectifs scolaires ?

Parmi les phénomènes à étudier, le desserrement des ménages (entendu comme une diminution de la taille des ménages) peut compléter les premières analyses réalisées à partir des données de natalité. La hausse du nombre et de la part des familles monoparentales constatée sur le plan national est aussi un phénomène à intégrer pour caractériser les profils de familles à l’échelle d’une commune. 

L’étude des migrations résidentielles revêt un intérêt particulier pour connaître le profil des habitants qui arrivent et à l’inverse, de ceux qui quittent la commune.

Ces flux de population sont des indicateurs de l’attractivité du territoire qui vont contribuer à affiner le diagnostic en donnant des éléments de réponse aux questions suivantes :

• Dans quelle mesure les mouvements de population impactent-ils les besoins en équipement à l’échelle de la commune ?

• Le profil de la population municipale est-il impacté par ces mouvements ? Quelles sont les classes d’âge concernées ? Les types de ménages et de familles ? Les catégories socio-professionnelles ?

Les données de l’INSEE permettent d’isoler le nombre d’enfants néorésidents par catégories d’âge quinquennales. Il est par ailleurs primordial d’étudier l’arrivée de jeunes couples avec ou sans enfant et de regarder la typologie de logements occupés ainsi que leur statut par rapport à ce logement (propriétaire, locataire, locataire social). Cette méthode contribue également à appréhender les trajectoires résidentielles, éléments déterminants pour élaborer des scénarios prospectifs.

Les données sur le logement contribuent également à formuler des hypothèses sur les profils de population, sur l’évolution de la démographie et par ricochet, sur l’attractivité du territoire.

L’analyse de ces données est impérative pour caractériser la situation de la commune au regard des problématiques suivantes :

• Le marché immobilier est-il en tension ?

• La construction de logements neufs a-t-elle augmenté ou diminué au cours des dernières années ? Quelles sont les potentialités foncières à l’échelle des quartiers ? Quelle est la stratégie retenue par les promoteurs immobiliers ?

• Quelle est la typologie des nouveaux logements ?

• Quel est le profil des nouveaux propriétaires ? Des nouveaux locataires ?

• Quelle est la place des logements sociaux dans la commune ? Où sont-ils situés ?

Le statut des occupants (nombre et part de propriétaires, de locataires, et d’occupants de logements sociaux) peut être mis en relief avec les catégories socioprofessionnelles représentées dans le but de caractériser les profils des habitants. Ces données pourront ensuite être complétées par les données sur l’évolution du prix du m² qui est aussi un indice majeur de l’attractivité d’un territoire. La tension sur le marché peut être vérifiée au regard du taux de vacance des logements.

 Des enjeux indirects à intégrer dans la réflexion

L’étude des effectifs scolaires et de leurs évolutions au regard des phénomènes multiples évoqués précédemment peut enfin conduire la collectivité à revoir les contours de sa carte scolaire pour garantir un équilibre entre les écoles du point de vue de la capacité d’accueil, et les profils de population (dans une logique de recherche de mixité sociale).

Ainsi, pour assurer le succès de cette démarche, l’étude prospective doit intégrer d’autres enjeux :

• L’adéquation entre les effectifs projetés et les futurs investissements dans les différentes écoles pouvant inviter la Ville à construire et adopter un plan pluriannnuel d’investissement sur les écoles ;

• La recherche d’une plus grande mixité sociale dont l’objectif a été sanctuarisé par la loi d’orientation et de programmation de refondation de l’école votée le 8 juillet 2013 qui inscrit dans son article 2 la nécessité de promouvoir la mixité sociale au sein des établissements d’enseignement ;

• L’adaptation des lignes de transports scolaires à la nouvelle sectorisation ;

• La mise en cohérence des moyens et des modalités pratiques de l’accueil périscolaire.

En conclusion, s’il est difficile pour une collectivité de maîtriser sa croissance démographique, il est en revanche possible d’étudier les dynamiques à l’œuvre et leurs conséquences sur le plan des besoins. Alors que les principales conséquences du travail de prospective vont se caractériser par des arbitrages en matière d’investissement et de carte scolaire, les collectivités ont également d’autres marges de manœuvre pour réguler les effectifs : densification des classes, durcissement ou assouplissement des critères d’attribution des dérogations…

[1] Définition INSEE : « Le solde migratoire est la différence entre le nombre de personnes qui sont entrées sur le territoire et le nombre de personnes qui en sont sorties au cours de l'année. »

[2] Définition INSEE : « Le solde naturel (ou accroissement naturel ou excédent naturel de population) est la différence entre le nombre de naissances et le nombre de décès enregistrés au cours d'une période. »

[3] Définition INSEE : « Le taux de natalité est le rapport du nombre de naissances vivantes de l'année à la population totale moyenne de l'année. »

[4] Définition INSEE : « De manière générale, un ménage, au sens statistique du terme, désigne l'ensemble des occupants d'un même logement sans que ces personnes soient nécessairement unies par des liens de parenté (en cas de cohabitation, par exemple). Un ménage peut être composé d'une seule personne. »

[5] Définition INSEE : « Une famille est la partie d'un ménage comprenant au moins deux personnes et constituée :

• soit d'un couple vivant au sein du ménage, avec le cas échéant son ou ses enfant(s) appartenant au même ménage ;

• soit d'un adulte avec son ou ses enfant(s) appartenant au même ménage (famille monoparentale). »