Les dessous démocratiques et techniques de la réforme judiciaire

Néorizons
8 janv.
9 min de lecture

Le 15 juillet 2020, le Premier ministre Jean Castex demandait au Garde des Sceaux, Eric Dupond-Morreti de se charger de la création au sein des territoires de juges de proximité, spécialement affectés à la répression de la petite délinquance, celle qui qualifie aussi les incivilités du quotidien.

Le 15 décembre 2020, une circulaire à destination des procureurs généraux et procureurs de la République est venue préciser les contours de cette démarche reprenant les grandes orientations et leur mise en œuvre.

L’annonce avait en effet suscité de nombreuses interrogations, tant sur le statut des magistrats déployés, sur les moyens consacrés au sein du budget de la justice, que sur le périmètre et le type de juridiction responsable de cette nouveauté. Les juges de proximité ont en effet été supprimés en 2017 [1] et rattachés aux tribunaux d’instance, dans un contexte où la carte judiciaire demeurait malgré tout faite de complexité, notamment pour le traitement des délits de faible gravité.

Créer les conditions d’une justice de proximité : la volonté que la petite délinquance ne demeure pas impunie

Lutter contre un sentiment d’impunité

Faire de la justice de proximité une priorité vise à répondre en première intention aux incivilités du quotidien, à la petite délinquance. Lors de la présentation de cette nouvelle orientation pour la justice à l’Assemblée Nationale le 15 juillet dernier, le Premier ministre évoquait sa volonté de vouloir assurer et maintenir la tranquillité publique au sein des territoires, en sanctionnant « les petites incivilités, le tag, l’insulte, les dégradations, le petit trafic, les rodéos urbains ». L’objectif affiché était aussi de pouvoir y apporter une réponse rapide et visible par les habitants concernés. A Marseille, dans le 15^ème arrondissement, l’Etat a déjà été condamné à payer des dommages et intérêts, pour son inaction face aux rodéos urbains, perçue comme un manque à sa mission d’assurer la tranquillité publique.

Le Ministère de la justice partage également ce constat et affiche la volonté claire de traiter la petite délinquance « avec la même rapidité et la même efficacité que la grande », constatant que celle-ci abîme les conditions de vie et peut conduire à un sentiment d’impunité des auteurs d’infractions. Cette rhétorique appelle également une réflexion sur le délai de traitement des affaires liées à la petite délinquance.

L’enquête de la sous-direction de la statistique et des études du ministère de la justice, menée en amont de la réforme Justice du XXIème siècle auprès de 3000 usagers, démontrait que l’urgence pour les citoyens français résidait principalement dans le délai de réponse judiciaire qui devait pouvoir être accéléré dans le cadre des procédures engagées, ainsi qu’à travers la simplification des démarches et du langage judiciaire.

Pour autant, si de nombreux magistrats reconnaissent les difficultés liées au fonctionnement de la justice, certains soulignent la rareté des classements sans suite lié à l’impossibilité d’identifier l’auteur, estimant qu’entre 85% et 98% des procédures reçoivent une réponse judiciaire.

Le Garde des Sceaux rappelle également que les attentes sur les territoires, sont renforcées dans le contexte de crise sanitaire et sociale liée à l’épidémie de COVID-19.

Dans un contexte économique, sanitaire et social complexe

Si les pouvoirs politiques ne parlent pas d’une recrudescence des incivilités, mais insistent sur le sentiment d’impunité qui peut exister, d’autres acteurs publics ont pu constater une augmentation et s’interroger sur les impacts des périodes de confinements face à ces comportements.

Dans son analyse conjoncturelle de la délinquance en août 2020, le ministère de l’intérieur souligne ainsi d’importantes variations, à la hausse de l’augmentation de la délinquance sur les mois de juin, juillet et août 2020 par rapport aux mois de mars, avril et mai 2020, tout en rappelant que le confinement de printemps 2020 d’une part, et les modalités de dépôt de plainte durant cette première période ont pu avoir une incidence directe. La modification conjoncturelle des délits durant cette période de confinement a aussi pu engendrer ce qui a été analysé comme un phénomène de « rattrapage » sur les mois d’été, venant expliquer la recrudescence des violences, et des plaintes.

Pour autant, cet effet a été de « rattrapage » a été de courte durée, l’analyse globale de l’année 2020 témoigne d’une baisse des petits délits et d’une hausse des violences et violences sexuelles en comparaison avec les années 2018 et 2019.

En outre, sur plusieurs territoires, dans le Gard, dans le Lot-et-Garonne, en Bretagne, a été signalée une recrudescence des incivilités : du dépôt d’ordures sauvages, au tapage nocturne, à l’occupation de halls d’immeubles, tout un ensemble de comportements portant atteinte à la tranquillité et à la salubrité publique, dans la période qui a suivi le premier confinement.

En créant de nouvelles coopérations

D’autres acteurs ont particulièrement constaté une hausse des incivilités au regard de leur activité et souhaité pouvoir protéger leurs salariés, concurremment à la mise en œuvre des mesures gouvernementales. De nouveaux partenariats se sont ainsi crées, notamment entre la direction régionale de la Poste et les parquets de Grenoble, Bourgoin-Jallieu, Vienne et de Valence (Drôme) qui ont signé une convention afin de simplifier le dépôt de plainte via une procédure dématérialisée, permettant aux agents du groupe, victimes de comportements incivils de suivre leur plainte et de s’y voir apporter un retour.

La ville de Vaulx-en-Velin, a également innové, en créant un nouveau dispositif avec le Procureur de Lyon, qui pourrait être qualifié de « comparution immédiate délocalisée » pour des faits relevant du champ des contraventions. Le principe repose sur le fait que toute personne verbalisée sera convoquée dans les 15 jours à la maison de la justice et du droit, pour une audience avec la présence d’un représentant de la Mairie. L’objectif est de traiter rapidement et de manière significative les incivilités constatées, dans une ville particulièrement marquée par les questions portant sur la sécurité des habitants.

Mettre en œuvre une justice de proximité : innovation ou renforcement de pratiques existantes ?

Une appellation de « justice de proximité » qui a suscité la confusion

L’annonce de la création d’une « justice de proximité » a suscité la confusion, tant ce vocable est semblable à celui utilisé pour les juges de proximité [2]. Si les juridictions avaient été supprimées en 2017, il n’avait cependant pas été mis fin à l’existence des juges de proximité, qui s’étaient alors vus rattachés aux tribunaux de grande instance, aujourd’hui tribunaux judiciaires. Certains tribunaux de proximité ont continué d’exister, lorsque le siège du tribunal judiciaire était trop éloigné de certains territoires, les chefs de juridiction ayant conservé la possibilité d’envoyer des juges de proximité au sein de ces tribunaux, lorsque le nombre d’affaires traité devenait trop important. Cette option n’a cependant pas été souvent pratiquée, en raison d’un manque d’effectifs, constaté de manière globale au sein des tribunaux.

Aussi, l’annonce du « retour » d’une justice de proximité a mis la lumière sur une volonté particulière du gouvernement. Il s’agit en effet de mettre la focale sur les petites incivilités et sur leur traitement à travers une redéfinition des contours d’une justice se voulant proche des justiciables, pensée géographiquement pour lutter contre la perception d’une impunité au sein des territoires. La mise en œuvre de cette justice « locale » et récemment définie à travers la circulaire du 15 décembre 2020 demeure clé, tant le système pénal français demeure aujourd’hui profondément marqué par le tryptique « contraventions, délit et crimes », les petites incivilités pouvant parfois relever de la catégorie des contraventions, d’autres fois de celle des délits. Un éclaircissement nécessaire suite à l’annonce de juillet 2020 était particulièrement attendu par les professionnels, pour mieux comprendre les moyens qui y seraient consacrés, les incivilités concernées par la réforme, et la carte judiciaire envisagée.

Ce souhait de clarté était d’autant plus fort que le souhait d’une partie des magistrats était de voir être renforcée la justice de proximité au moyen d’une accentuation des moyens de la justice civile, ou bien encore par le développement des modes alternatifs de résolution des conflits, un point phare de la loi du 23 mars 2019 portant réforme de la justice qui fait de la médiation.

Les moyens prévus par le gouvernement

Afin de mettre en œuvre la justice de proximité souhaitée par le Gouvernement, deux éléments en sont désignés comme la clé de voûte : le premier concerne la hausse des effectifs et le redéploiement de magistrats des tribunaux de police ou issus des tribunaux correctionnels au sein des juridictions de proximité. La circulaire du 15 décembre 2020 prévoit ainsi 1000 emplois dans les juridictions et près de 1000 emplois de délégués du procureur supplémentaires : ces derniers pourront voir se présenter devant eux les auteurs des faits et leur signifier la décision du procureur. Le second est consacré à une part significative du budget de la justice pour amorcer cette transformation : 28 millions d’euros ont été prévus au budget de 2021 de la justice, afin de renforcer les effectifs dédiés.

Opérationnellement, la réponse judiciaire apportée à ces infractions passe dans un premier temps par le Procureur de la République qui est en charge d’orienter les procédures : il décide d’une mesure alternative aux poursuites ou choisit de saisir un magistrat. Un premier passage devant les délégués du procureur, qui ne sont pas des magistrats est rendu possible afin d’accélérer le délai de réponse au délit commis.

L’orientation politique du gouvernement face au traitement de ces infractions incite le Procureur de la république à tendre vers des mesures d’alternative aux peines, parmi lesquelles l’on peut retrouver : l’interdiction de paraître au sein de lieux bien déterminés ou bien encore le recours à du travail non-rémunéré [3].

Par ailleurs, une proposition de loi, soutenue par le gouvernement et pour le moment votée en première lecture à l’Assemblée Nationale, portant sur l’efficacité de la justice de proximité et la réponse pénale propose une série de mesures qui concourent à l’élargissement du champ des peines alternatives aux poursuites. On y retrouve des peines telles que le versement d’une contribution citoyenne à une association agrée pour l’aide aux victimes, la réparation financière de la victime ou de toute personne ayant eu à engager des frais ou bien encore la remise de la chose qui a servi à commettre l’infraction.

La justice de proximité passera aussi par le développement des audiences foraines, soit des audiences tenues dans les 125 des tribunaux de proximité existants sur le territoire, afin de traiter le plus rapidement possible les délits et les contraventions les moins graves, celles qui ne nécessitent pas une composition collégiale de magistrats.

Le périmètre du traitement des « incivilités » que couvriront les juridictions de proximité a également été défini. Il est celui des affaires pénales passibles de contraventions et des délits ne pouvant dépasser une peine supérieure à dix ans de prison. La chancellerie est venue préciser les infractions susceptibles de rentrer dans le cadre de la justice de proximité avec la publication d’un tableau de 350 infractions de faible ou moyenne intensité. On y retrouve ainsi tapages et nuisances sonores, atteintes à la tranquillité publique telle que l’occupation de halls d’immeuble, ou bien l’intrusion au sein d’établissements scolaires.

Les conditions du succès de la mise en œuvre de la justice de proximité : vers un renforcement de la coopération collectivités-juridictions

Le succès de la justice de proximité réside sur une coopération renforcée entre les juridictions et les collectivités territoriales : le 5 janvier 2021 a été créé un label « Point Justice » afin de visibiliser les institutions qui concourent à l’accès au droit sur les territoires (maison de la justice et du droit, points relais d’accès au droit, antennes de justice) présents au sein des lieux France Services, qui visent à rapprocher les usagers des services publics sur les territoires et accélérer le traitement de la réponse judiciaire. Par ailleurs, le développement de la justice de proximité, le recours à des délégués du procureur, était aussi née d’une volonté des Maires de pouvoir lutter contre les incivilités au sein de leur commune.

Des indicateurs de suivi pour vérifier l’efficacité de cette nouvelle justice de proximité ont été définis par la Chancellerie et feront l’objet de bilans réguliers, sans que les échéances n’en soient cependant précisées :

Nombre de réponses judicaires pénales traitées en proximité
Nombre de recrutements opérés dans le cadre des moyens débloqués
Taux de mesures alternatives aux poursuites dites réparatrices.

Ces indicateurs montrent le souci d’effectivité des mesures décidées et décrites plus haut. Ils ne peuvent néanmoins pas faire l’économie d’une démarche d’étude plus ambitieuse, visant à vérifier l’atteinte des objectifs initiaux : améliorer les conditions de vie des citoyens, grâce à une amélioration de l’efficacité de notre système judiciaire. Pour aller plus loin, on aurait pu attendre une réflexion plus ambitieuse encore, visant à accentuer davantage encore les procédés permettant le traitement non-judiciaire des comportements incivils. Et cela passe nécessairement par un travail conjoint entre Etat et collectivités territoriales.

[1] Créées en 2002, des juridictions composées de juges issus de la société civile devaient pouvoir donner réponse à des litiges de la vie quotidienne, sur le plan civil, pour les montants inférieurs à 4000€ et sur le plan pénal pour les contraventions des quatre premières classes.

[2] Voir supra, notre introduction.

[3] La possibilité pour l’auteur du délit, à la fin de sa garde-vue, de réaliser un travail dans une durée maximale d’un mois.

Sources :

Créer les conditions d’une justice de proximité : la volonté que la petite délinquance ne demeure pas impunie