La crise de l’accueil des demandeurs d’asile

1. Les incidences de la politique d’immigration restrictive sur le droit d’asile

La « politique migratoire », c’est l’ensemble des mesures qui sont destinées à influencer les mouvements migratoires sur un territoire. Si l’on parle de « politique », c’est que le phénomène migratoire (plus particulièrement, l’immigration) fait, en France, l’objet  d’une gouvernance centralisée depuis l’après-guerre.

Le droit d’asile, lui, est un droit individuel reconnu par le droit public international depuis 1951 et inscrit dans la Constitution française, qui désigne l’obligation qu’a l’Etat d’accorder sa protection à un étranger qui se trouverait sur son territoire et qui ne bénéficierait plus d’une protection de la part de son Etat d’origine. Autrement dit, le droit d’asile est une obligation et prérogative étatique qui relève du domaine de l’humanitaire et est inaliénable, tandis que la politique migratoire est davantage l’affaire d’une stratégie nationale conjoncturelle.

Or, politique d’immigration et droit d’asile ont tendance à subir un amalgame récurrent, autant dans l’imaginaire collectif que dans les conditions de leur exercice. Par exemple, la « crise migratoire » [1] de 2015 et 2016 s’apparenterait plus – bien qu’à tort, comme nous allons le voir – à une « crise des réfugiés » puisque l’augmentation du nombre de franchissements des frontières européennes est largement due à de nouvelles arrivées de populations en provenance de pays en guerre [2]. L’explosion du nombre de demandeurs d’asile durant cette même période atteste d’ailleurs de la nature de ces arrivées [3]. Les conséquences de cet amalgame ne sont pas des moindres : la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) dénonce dès 2006 cette « confusion entretenue depuis des années entre asile et immigration » [4] qui, dans un contexte de politiques migratoires restrictives, porte préjudice à l’exercice du droit d’asile. C’est dans ce cadre que se désole Pascal Brice, ancien directeur de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) (2013-2019) : « quand on a des politiques migratoires très restrictives, le droit d’asile a du mal à survivre » [5]. 

Plus récemment, bien que la réforme du droit d’asile [6] traite entre autres les questions de l’accueil et de la qualité de la protection octroyée aux réfugiés, elle vise plus particulièrement à faciliter l’écartement des demandes d’asile infondées et à mettre un terme au détournement de la procédure à des fins migratoires [7]. Autrement dit, la réforme comprend des éléments relevant d’un discours sécuritaire d’une politique d’immigration, ce que la CNCDH décrie à nouveau dans son avis du 21 novembre 2014 suite à la présentation du projet de loi en Conseil des ministres : « La prolifération de discours sécuritaires assimilant à tort politique d’asile et politique d’immigration et opposant les « bons » demandeurs d’asile aux « mauvais » risque d’entraîner un repli identitaire portant préjudice à l’exercice du droit d’asile par l’alimentation d’un climat de suspicion généralisée à l’encontre de ceux qui sollicitent une protection internationale » (Christine Lazerges, Présidente de la CNCDH, 2014) [8]. Par ailleurs, le simple intitulé de la loi pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie du 10 septembre 2018 (dite la « loi Collomb ») illustre bien la pratique décidément courante qu’est de traiter ‘immigration’ et ‘asile’ de façon combinée.

2. L’accueil : une prérogative étatique confiée aux acteurs associatifs

Là où on pourrait éventuellement parler de « politique » en parlant d’asile, c’est dans le cadre de sa mise en œuvre opérationnelle, c’est-à-dire pour ce qui touche à l’hébergement d’urgence des primo-arrivants, à l’accueil et l’insertion des demandeurs d’asile, et à l’examen puis l’octroi – ou le refus – de ces demandes. En effet, bien que tous les Etats membres européens soient signataires des mêmes traités sur le droit d’asile, ils sont libres dans les modalités de mise en œuvre de ce droit sur leur territoire. Par conséquent, l’accueil qui est réservé à un demandeur d’asile et ses chances de voir sa demande octroyée varient grandement en fonction des moyens employés et des décisions politiques prises dans le pays dans lequel il ou elle se trouve. Par exemple, en 2019, la Bulgarie comptait dans l’UE la plus grande part de décisions finales positives sur le nombre total de décisions finales (à hauteur de 67,7 %), alors que la France n’en comptait qu’un peu plus de 20 %, et l’Estonie, la Lituanie et le Portugal ne comptait aucunes décisions finales positives [9]. Par ailleurs, un droit d’asile effectif ne dépend pas que de sa procédure juridique, mais aussi et avant tout de la facilité d’accès du potentiel demandeur d’asile aux procédures de demande, de ré-examen et d’intégration.

En France, l’opérationnalité du droit d’asile dépend d’un grand nombre d’acteurs et surtout de la coordination entre eux, mais c’est l’OFPRA qui centralise et traite les demandes d’asile, ayant ainsi le pouvoir unique de les octroyer. L’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) a pour mission de coordonner l’accueil et l’intégration du demandeur d’asile en termes d’hébergement, la gestion de l’allocation pour les demandeurs d’asile (ADA), l’accès à l’éducation pour les enfants ainsi que l’accès aux soins. Ce sont ensuite les acteurs publics locaux (préfets régionaux, divers directions régionales et départementales) qui sont chargés de décliner et de mettre en œuvre les dispositifs nationaux d’accueil et d’intégration des demandeurs d’asile. Toutefois, ce sont principalement les communes et surtout les associations qui, du fait de leur proximité pratique avec la population, assurent l’orientation des primo-arrivants vers les structures d’enregistrement des demandes, les accompagnent dans les divers procédures administratives (inscription au cours de langue, inscription des enfants à l’école, l’accès aux droits), les soutiennent également dans leur parcours d’insertion socio-professionnelle, ou encore leur obtiennent des places d’hébergement temporaires ou pérennes. Les associations ont en réalité une triple charge, administrative, juridique et sociale, puisqu’elles sont amenées « à chacune des étapes, à soutenir le DA [demandeur d’asile] qui la contacte » [10].

En effet, les associations officiellement chargées de chacune des étapes du parcours du demandeur d’asile sont véritablement engorgées. Les Plateformes d’accueil des demandeurs d’asile (PADA), chargées d’enregistrer les demandes d’asile et d’informer et accompagner les demandeurs au long de leurs démarches, ne parviennent pas à absorber les besoins croissants qui relèvent pourtant de situations d’urgence. Les dispositifs d’hébergement des demandeurs sont également saturés : bien que le nombre de structures et de places ont sensiblement augmenté depuis 2017, il reste en-deçà des besoins qui d’ailleurs ne font qu’évoluer à la hausse, l’OFPRA ayant enregistré une hausse annuelle des demandes d’asile de + 20 % en 2018 et de + 7,3 % en 2019 [11]. Effectivement, au 1^er janvier 2020, le territoire français comptait 108 000 places d’hébergement dédiées aux demandeurs d’asile [12], alors qu’il y avait 152 923 demandes en cours d’instance en octobre 2019. Le budget prévu en 2020 pour la mission de « l’Immigration, l’asile et l’intégration » du Ministère de l’Intérieur a augmenté de + 9,5 % depuis l’année précédente pour un total de 1,85 milliards d’euros [13], néanmoins cette augmentation reste peu ambitieuse au regard de l’ampleur des besoins, d’autant plus que l’Etat n’a pas pour projet d’augmenter le parc d’hébergement des demandeurs d’asile.

3. Le travail associatif et social redéfini : la crise de l’accueil

Les associations sont les premières actrices du droit d’asile à subir le manque de moyens investis dans l’accueil et l’accompagnement des demandeurs. Elles ont tout d’abord la charge mentale et émotionnelle liée à leur rôle d’accompagnement d’individus extrêmement fragilisés ayant pour une grande part vécu des traumatismes et des pertes incommensurables. De plus, cet accompagnement peut s’interrompre du jour au lendemain en fonction des décisions de l’OFPRA ou de la CNDA : « lorsque la demande d’asile n’a pas abouti, les familles s’engagent dans la galère et nous, nous nous désengageons. » [14] 

Ensuite, elles subissent la charge éthique liée à l’impossibilité pratique de prendre en charge toutes les personnes faisant appel à leur aide, car elles manquent de places d’hébergement, de personnel, d’outils appropriés, et finalement de temps. Les associations doivent négocier, d’un côté, la réalité du nombre de demandeurs d’asile qui s’accroit, et de l’autre, les pressions et contraintes budgétaires imposées par l’Etat qui leur refuse des autorisations ou des subventions pour mettre en place des activités centrales à l’insertion socio-professionnelle des personnes suivies. Pour les professionnels de l’action sociale dont le cœur de métier est « d’être disponible avant tout » [15], leur quotidien ressemble davantage à un travail à la chaîne, sans la possibilité pratique d’un réel accompagnement personnalisé.

La moyenne de la durée de prise en charge des demandeurs d’asile se réduit d’année en année, ce qui signifie que l’efficacité et la qualité de leur prise en charge doit sensiblement augmenter afin d’assurer leur autonomie à leur sortie du dispositif. Pourtant, les structures manquent cruellement de personnel et ce sont d’ailleurs les réseaux de militants bénévoles qui assurent la continuité des services là où ils sont engorgés par la demande, et qui « quotidiennement, reçoivent, informent, assistent les demandeurs d’asile qui se présentent » [16]. Ces bénévoles pallient également les manques de places d’hébergement en accueillant chez eux des demandeurs d’asile qui seraient particulièrement vulnérables à la rue (c’est-à-dire des mineurs et des femmes isolées, ou des familles). L’accueil digne des demandeurs d’asile en France repose donc pour une grande part sur un tissu serré d’intervenants volontaires issus de la société civile. En même temps, les associations se retrouvent dans la position ambiguë qui consiste à devoir assumer tant bien que mal une charge devenu trop importante afin de ne pas laisser de demandeurs d’asile démunis de toute aide, au risque d’envoyer le signal à l’Etat que les coupures de budget n’impactent pas réellement l’opérationnalité de l’accueil.

C’est à l’échelle associative qu’est garanti l’exercice du droit d’asile, et c’est à cette même échelle qu’on peut observer les plus grands manquements du dispositif. Si nous pouvons parler de « crise de l’accueil » et non de « crise des réfugiés », c’est bien car l’accueil que propose la France – un accueil qui encore une fois est obligatoire, peu importe le nombre de bénéficiaires – ne permet pas un traitement digne des demandeurs d’asile [17]. C’est également le métier associatif qui s’en retrouve redéfini : de nouvelles pratiques émergent afin de tenter de s’adapter à la situation. Par exemple, la complexité du parcours du demandeur d’asile, à la fois administratif et juridique, contribue à un phénomène de juridicisation du travail social. Les travailleurs sociaux s’appuient donc de plus en plus sur des partenariats avec des avocats bénévoles, qui les informent sur le droit applicable, les confortent dans la légalité de leur comportement vis-à-vis de pressions administratives et policières [18], et leur permet de mettre en place une stratégie optimale pour garantir le meilleur déroulement du parcours du demandeur d’asile. Ces nouvelles pratiques constituent parfois des actes de résistance qui visent à redonner du sens au travail social auprès des demandeurs d’asile, dans une volonté de faire face à la crise de l’accueil en France.

[1] Terme également employé sur le site officiel de la Direction de l’Asile du Ministère de l’Intérieur : https://www.immigration.interieur.gouv.fr/fr/Asile [Consulté le 29 avril 2020].

[2] Terra Nova et L’Institut Montaigne. (2018). Sauver le droit d’asile. Paris, France.

[3] « Alors que l’on ne comptait pas plus de 200 000 demandes par an du début des années 2000 à 2008, ce chiffre a doublé entre 2010 et 2014 pour atteindre 400 000. Puis il a connu un croissance exponentielle les années suivantes, avec un pic de 1,4 millions de demandes déposées en 2015 », Ibid., p. 18.

[4] Commission nationale consultative des droits de l’homme. (2006). Avis sur les conditions d’exercice du droit d’asile en France. Paris, France. Consulté le 27 avril 2020 sur https://www.cncdh.fr/fr/publications/avis-sur-les-conditions-dexercice-du-droit-dasile-en-france

[5] Hullot-Guiot, K. (2019, février 14). Pascal Brice : « Quand on a des politiques migratoires très restrictives, le droit d’asile a du mal à survivre ». Libération, Consulté le 9 avril 2020 sur https://www.liberation.fr/france/2019/02/14/pascal-brice-quand-on-a-des-politiques-migratoires-tres-restrictives-le-droit-d-asile-a-du-mal-a-sur_1706859

[6] La loi relative à la réforme du droit d’asile du 29 juillet 2015

[7] Droit d’asile et politique migratoire. (2019, 20 mai). https://www.vie-publique.fr/eclairage/20174-droit-dasile-et-politique-migratoire. Vie-publique.fr.

[8] Avis sur le projet de loi portant réforme du droit d’asile. (2014, 21 novembre). https://www.cncdh.fr/fr/actualite/avis-sur-le-projet-de-loi-portant-reforme-du-droit-dasile. Commission nationale consultative des droits de l’homme.

[9] Asylum Statistics. (2020). https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/pdfscache/5777.pdf. Eurostat Explained.

[10] Gouze, J-C. (2019). Asile et droits des migrants, une crise de l’accueil : Amnesty International entre plaidoyer global et travail sur le terrain. Empan, 2019/4.116, pp. 41

[11] Pascual, J. (2020, 21 janvier). En 2019, la demande d’asile toujours en hausse. Le Monde, consulté le 2 juillet 2020 sur https://www.lemonde.fr/societe/article/2020/01/21/en-2019-une-demande-d-asile-toujours-en-hausse_6026706_3224.html

[12] Dispositif d’accueil des demandeurs d’asile : état des lieux 2020. (2020, 20 avril). https://www.lacimade.org/schemas-regionaux-daccueil-des-demandeurs-dasile-quel-etat-des-lieux/. La Cimade.

[13] Mazuir, V. (2019, 27 septembre). Budget 2020 : les gagnants et perdants parmi les ministères. Les Echos, consulté le 2 juillet 2020 sur https://www.lesechos.fr/economie-france/budget-fiscalite/budget-2020-les-gagnants-et-perdants-chez-les-ministeres-1135172

[14] Témoignage d’une éducatrice spécialisée de la structure Sardelis, qui compte 105 places en CADA et 40 places en CPH (Centre provisoire d’hébergement) : Berbessou, M., Campistron, K., Cornet, M. (2019). Et après ? Empan, 2019/4.116, p.60

[15] Berbessou, M., Campistron, K., Cornet, M. (2019). Et après ? Empan, 2019/4.116, p.57

[16] Gouze, J-C. (2019). Asile et droits des migrants, une crise de l’accueil : Amnesty International entre plaidoyer global et travail sur le terrain. Empan, 2019/4.116, pp. 41

[17] Selon l’article 3 de la Convention européenne sur les droits de l’homme, « Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants ». La Cour européenne des droits de l’homme a condamné la France a plusieurs reprises pour la violation de l’article 3, dont plus récemment le 2 juillet 2020 pour avoir manqué à ses obligations d’accueil de trois demandeurs d’asile isolés.

[18] Voir : Pather, S. (2019). Les travailleurs sociaux en charge des demandeurs d’asile et mineurs étrangers isolés face à l’administration : pressions et résistances. Empan, 2019/4 (n°116), pp. 12-18